La Democracia municipal en la descentralización peruana 2001-2005: ¿exceso o insuficiencia de participación? JUAN ARROYO

El artículo reseña un estudio sobre la participación social en la descentralización peruana a nivel local, realizado sobre la base de la revisión de doce experiencias de gestión municipal participativa en siete departamentos del Perú.
Se partió para ello de estimar la cobertura de la implementación de las nuevas estructuras participativas locales en el Perú, para el primer trimestre de 2005, que alcanzó entonces el 45% de los municipios del país, los cuales cuentan ya con Consejos de Coordinación Local (CCLs), órganos institucionalizados de coordinación entre los gobiernos locales y la sociedad civil. Luego se pasó a problematizar la calidad de la participación, calculándose que el 55% de municipios no había instalado CCLs (franja tradicional); 35% eran participativos por simple cumplimiento de las leyes (franja institucionalista); y sólo 10% eran participativos por la convicción de sus autoridades y líderes sociales (franja participacionista). Las conclusiones centrales refieren al debate sobre cuál tipo de democracia o mix de democracias se acomoda mejor a la idiosincrasia nacional peruana.
La franja municipal participacionista, en la cual se centra el estudio, opera en contextos de gran pobreza y exclusión social. En esta franja se ha encontrado dos modelos de democracia participativa (DP): DP de representantes y DP de representantes con poblaciones. El primero, con Mesas de Concertación de baja actividad y mononucleares, CCLs funcionando como instancias formales, y actores sin mandato de sus representados ni rendición de cuentas. El segundo, abierto e inclusivo, con Mesas arborificadas, CCLs reformados y ampliados, y representantes que rinden cuentas. Ambos modelos distan del tercer modelo, que corresponde a lo normado por ley sobre CCL (franja institucionalista), y del modelo de democracia representativa local, sin instancias de concertación con la población, que corresponde a la amplia franja tradicional de alcaldías que aún no cumplen la propia ley sobre los CCLs.
Mientras en la franja participacionista hay un "exceso de participación" y a veces cierto cansancio de la gente por el asambleísmo permanente, en el Perú se constata la insuficiencia de participación porque la franja municipal tradicional es aún mayoritaria y la franja municipal institucionalista implementa formalmente las instancias normadas, con una o dos reuniones al año. Sin embargo, se necesita flexibilizar la legislación vigente, pues el hiper-reglamentarismo ha hecho que se haga muy rígida la democracia participativa institucionalizada. De otro lado, muchos de los mecanismos participativos desincentivan la demanda de participación, en particular de los más pobres, pues aumentan los costos de la participación. El estudio concluye que la demanda de participación en el Perú es relativamente elástica a los cambios en los costos (tiempo, gastos) y

Gobernabilidad y Ciudadanía, el compromiso de las ADs –PERU

Gobernabilidad Democrática en el Escenario Peruano.

El marco Político
Entendemos la gobernabilidad democrática como la vigencia de procesos y relaciones basados en el estado de derecho, el principio de subsidiariedad del Estado, allí donde el mercado y la situación de pobreza impiden el acceso a los servicios y oportunidades para el desarrollo de la población; y donde la conducción política de los diferentes niveles de gobierno promueve una cultura de trabajo basada en compromisos y acuerdos con los diversos actores sociales, económicos y políticos, sobre la base del respeto de los derechos humanos . La Gobernabilidad Democrática promueve además procesos que se desarrollan en el marco del fortalecimiento de una cultura que incluye como derecho político el ejercicio a la democracia participativa, la transparencia y la rendición de cuentas.

La constatación
En el Perú se viene implementando instrumentos normativos y mecanismos para una gobernabilidad democrática a partir de la única reforma iniciada, la Descentralización y marcos normativos como la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y Locales, la constitución de los CCR, CCL, la institucionalización de los procesos de Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos.
Se vienen implementando progresivamente experiencias de participación ciudadana y concertación con gobiernos locales y regionales, que vienen promoviendo espacios de articulación territoriales con una gran riqueza propositiva y potencialidades económicas y productivas en el corto y mediano plazo. Así mismo se vienen consolidando experiencias innovadoras de participación de la población organizada en procesos de Presupuestos participativos, emergiendo la presencia de redes sociales temáticas como actores que favorecen propuestas de política e inversión social articuladas a los Planes de Desarrollo Concertado. Hay que reconocer que se constatan lamentables resistencias e incomprensión de no pocas autoridades regionales y locales frente a los nuevos procesos institucionalizados por las Leyes Nacionales que consagran el derecho a la participación ciudadana como aporte fundamental del desarrollo.

Lo pendiente
Se hace necesario desarrollar una cultura ciudadana y política que valore la institucionalidad de la participación ciudadana, que coadyuve a elevar la calidad de la gestión local a través del desarrollo de capacidades de autoridades y equipos técnicos municipales; y que impulse el rol de los CCR y CCL como instancias que fortalecen la legitimidad de la acción publica de aquellos gobiernos subnacionales que recogen y validan sus propuestas y aportes.
Desde la ciudadanía, es importante el desarrollo de capital social que promueva el empoderamiento, el asociativismo, la sostenibilidad de los procesos de desarrollo local y como consecuencia el fortalecimiento del tejido social.
Las tareas pendientes y la experiencia reciente nos indican que para una mejora del nivel de Gobernabilidad Democrática en el Perú, es de absoluta necesidad llevar adelante los procesos de Reforma del Estado, Descentralización Fiscal, la integración de las regiones y la implementación del Sistema Nacional de Planificación.


Gobernabilidad como Principio en la Intervención.

La constatación nos invita a trabajar el ejercicio de la Gobernabilidad Democrática, desde nuestras diferentes intervenciones; articulando el ejercicio de los derechos a la ecología y cuidado del medio ambiente, a la equidad de género y a la atención de niños y adolescentes desde la primera infancia.

Lineamientos de Gobernabilidad como Programa Nacional:

1. Desarrollar y fortalecer las capacidades de los equipos técnicos de las ADs en los temas de Gobernabilidad Democrática.
2. Involucrar a todos los equipos de las ADs para articularse en el tema de Gobernabilidad.
3. Promover el ejercicio del derecho a la participación inclusiva de los diferentes actores sociales.
4. Incidir en la Reforma del Estado, buscando su des burocratización, la implementación eficaz y de calidad de sus acciones. Desde un enfoque sistémico que articule la intervención de los diferentes niveles y sectores de gobierno.
5. Fortalecer el capital humano y social, desarrollando capacidades para la participación propositiva de la población organizada en los espacios de concertación y toma de decisiones con los gobiernos locales.
6. Impulsar la implementación de mecanismos de control social y vigilancia ciudadana respecto al cumplimiento de los acuerdos entre sociedad y Estado y en la gestión de los programas sociales.
7. Promover el desarrollo de liderazgos pedagógicos con prácticas democráticas internas; que respondan orgánicamente en su relación con autoridades a los intereses de desarrollo de sus pueblos.
8. Articular los procesos de Presupuesto Participativo a la implementación de los Planes De Desarrollo Participativos Concertados, promoviendo una mirada de desarrollo integral de las localidades
9. Implementar, fortalecer y legitimar la institucionalidad de los mecanismos é instancias de participación ciudadana concertada con los gobiernos locales, acordes a cada realidad local (CCR, CCL, Redes, Juntas Vecinales, Mesas Temáticas, Mesas de Concertación, Comités de desarrollo local u otros).
10. Promover reglamentación de la transparencia de los gobiernos regionales y locales con modelos de rendición de cuentas de los contenidos informativos, que deben aparecer en los portales electrónicos.
11. Hacer seguimiento y monitoreo a los procesos de descentralización por Regiones que nos permita tener una mirada estratégica para nuestra intervención, apuntando al desarrollo integral y sostenido, en la lógica de las Mancomunidades y el enfoque de Cuencas
12. Fortalecer las capacidades técnicas y democráticas de los equipos técnicos y de funcionarios de los gobiernos locales en el manejo de los procesos de desarrollo participativo concertado.
13. Promover la elaboración, implementación de Planes de Desarrollo Económico concertado y participativo a nivel Regional en la lógica de Mancomunidades y el enfoque de Cuencas
14. Articular los Municipios escolares a los procesos locales, promoviendo prácticas de ciudadanía y democracia participativa en niños y niñas.
15. Promover las alianzas estratégicas interinstitucionales para conseguir un trabajo conjunto local ó Regional que fortalezca el eje de Gobernabilidad Democrática.
16. Incorporar el enfoque de Interculturalidad en las prácticas de los equipos de las ADs, incidiendo en la formulación de Políticas Públicas y acuerdos de gobernabilidad.
17. Generar mecanismos para incluir a las poblaciones de extrema pobreza desde las ADs a los procesos de desarrollo, y promover en los procesos de concertación entre gobiernos y la sociedad civil la elaboración de proyectos y programas que estén dirigidos a superar la extrema pobreza.
18. Incorporar en la planificación local concertada la gestión de riesgo como mecanismo de prevención de desastres.
19. Promover el involucramiento y empoderamiento de la mujer en los espacios públicos y en los procesos de participación ciudadana concertada.
20. Promover la zonificación de los territorios con un enfoque holístico y sistémico del desarrollo.
21. Elaborar é implementar un plan y un sistema de monitoreo y seguimiento para el eje de Gobernabilidad.
22. Promover la realización y el seguimiento a los acuerdos de gobernabilidad desde la sociedad civil fortaleciendo las prácticas democráticas, en todos los niveles de organizaciones de base y los actores políticos.

LAS 20 MEDIDAS DE DESCENTRALIZACION

La celeridad en la transferencia de funciones sectoriales, programas y competencias, el establecimiento de un plan piloto para la creación de una región, entre otros, forman parte de las veinte medidas descentralizadoras anunciadas por el Presidente de la República, Alan García Pérez, en Palacio de Gobierno donde estuvo acompañado por el titular del CND, Rodolfo Raza Urbina.
A continuación las medidas presidenciales:
1.- Vamos a proceder hasta el 31 de diciembre del año 2007, la transferencia de 185 funciones sectoriales, que van a ser detalladas por el señor Rodolfo Raza, en todos los sectores del Estado, tanto sociales como productivos. Se transfieren 185 funciones sectoriales con sus recursos humanos, con su presupuesto y con sus bienes materiales a los gobiernos regionales para que puedan tomar decisiones en el área de salud, vivienda, gestión de la agricultura, industria, minería y otros sectores.

2.- De acuerdo al proyecto de Ley que hemos enviado al Congreso, los Gobiernos Regionales designarán directa y libremente a sus directores regionales en todas las áreas sociales y productivas. Se acabó la intervención del Estado central en la designación de un Director de Salud en Arequipa o de un Director de Agricultura en La Libertad. Libre y directa designación de los directores regionales por los gobiernos regionales.

3.- En el curso del año 2007 serán transferidos todos los proyectos en ejecución de Foncodes y de Inabif, con sus recursos presupuestales y materiales. Actualmente están en ejecución por un valor superior a los 130 millones de soles.

4.- Van a ser entregados a los Gobiernos Regionales, las acciones de las distribuidoras eléctricas regionales, como aquellos que se encuentran en 6 departamentos o regiones del país. Esto va a permitir la capitalización de los gobiernos regionales y el trabajo de distribución acrecentado en todos los lugares.

5.- Transferimos las acciones de la Empresa Nacional de la Coca (Enaco) al Gobierno Regional del Cusco, según proyecto de Ley que estamos enviando inmediatamente al Congreso, sin menoscabo de la política nacional del combate contra las drogas y la agricultura de la coca en sectores ilícitos.

6.- Transferimos a los Gobiernos Regionales, infraestructura deportiva diversa y dentro de ella 9 estadios en todo el país, que serán de ahora en adelante patrimonio y gestión de los gobiernos regionales, dejando a salvo el rol nacional rector del IPD para la promoción y programación de eventos nacionales.

7.- A partir del 1 de enero de 2007, se comienza un ambicioso Plan piloto para transferir la atención primaria de la salud a los municipios de todo el país.

8.- A partir del 1 de enero de 2007 comienza también un importante Plan piloto para transferir la gestión de los centros y programas primarios de la educación a los gobiernos municipales.

9.- Se transfieren las obras que deberán ejecutarse con los créditos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial, por un monto de 200 millones de dólares para los caminos y vías regionales; y 150 millones para las vías municipales. Esto significa que en los próximos años, los Gobiernos Regionales ejecutarán 2,200 kilómetros de carreteras regionales por un valor de 200 millones de dólares directamente y los gobiernos municipales 150 millones que serán asignados directamente a sus fondos.

10.- Para apoyar la descentralización, el gobierno, utilizando los recursos del Fitel y utilizando cooperación internacional, completará en el año 2007, la conexión de 4,154 localidades al sistema de internet nacional y entendemos que ello va a ayudar a las decisiones de descentralización y desconcentración dentro de las propias regiones y gobiernos locales.

11.- Entrega hasta el 28 de julio del 2007, de los desembarcadores pesqueros artesanales de la costa del país a los gobiernos regionales. Son 26 que corresponden al Ministerio de Industrias y Producción y algunos más que pertenecen a otras entidades hasta un número superior a 40 desembarcaderos pesqueros artesanales y se entregarán los módulos de comercialización de pescado a los gobiernos y locales, todo ello, reiteramos acompañado de sus cuadros y personal técnico y de todos los recursos que el Estado invierte en todo aquello que está transfiriendo.

12.- El gobierno reitera la necesidad, según proyecto de Ley que ya hemos enviado, exonerar del Impuesto General a las Ventas a las obras de saneamiento, pavimentación, pistas y veredas de los municipios distritales.

13.- Procederemos a la exoneración de impuestos a las empresas industriales que se establezcan en las zonas alto andinas para favorecer la industrialización y el procesamiento en las regiones de la sierra de los andes.

14.- Iniciamos un Plan de asignación de proyectos especiales, actualmente en el Inade, que no tengan carácter binacional. Por ejemplo proyectos como: Jequetepeque – Zaña, Putumayo, Jaén - Bagua - San Ignacio, Alto Huallaga, Pichis - Palcazú, Sierra Centro - Sur, Madre de Dios, Huallaga Central y Bajo Mayo, Chinecas, todos ellos por un valor de activos de 3,800 millones de soles y un presupuesto de inversión de 80 millones de soles para el año 2007.

15.- Iniciamos una reformulación del Plan Regional, lamentablemente fracasado a un alto costo hace apenas un año, en la llamada formulación del referéndum que fue rechazado por la población. Necesitamos un nuevo Plan Regional, con nuevas fechas, para establecer regiones que juntando varios departamentos, puedan ser sostenibles y puedan tener mayor posibilidad de desarrollo. Nos proponemos de inmediato trabajar a la búsqueda de una Región Piloto, a la cual, con la participación voluntaria de sus alcaldes provinciales y miembros de los Gobiernos Regionales, asignaremos más recursos fiscales y mayor capacitación y capacidad de evaluación.

16.- Para la conformación de las futuras regiones, procedemos a democratizar las Juntas Interregionales. El referéndum fracasó porque fue propuesta por solamente las cabezas de los gobiernos regionales. Faltó la participación local, municipal. Por consiguiente, hemos enviado un proyecto de Ley al Congreso para democratizar las Juntas Interregionales que acuerdan la conformación de regiones y esas Juntas Interregionales cuando llegue el momento de su reunión podrán proponer libremente las fechas de consulta a la población, para conformar las regiones del futuro.

17.- En el año 2008, a partir del primero de enero, comenzaremos una profunda reforma fiscal para fortalecer la captación del impuesto general a las ventas y de rentas dentro de los gobiernos regionales, y una distribución por metas de esos recursos.

18.- Proponemos un Plan de fortalecimiento de la capacitación que comenzará en los meses de enero, febrero y marzo, bajo la dirección del Consejo Nacional de Descentralización, para fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales, conforme van recibiendo todas las funciones y atribuciones sectoriales y conformes van designado libremente a sus directores regionales. Este Plan de fortalecimiento de la capacitación y evaluación tiene que estar, naturalmente, sometido a la evaluación de resultados con la presencia de las universidades y de la cooperación internacional.

19.- Para apoyar estos 18 temas, los ministerios comenzarán, como ya lo están haciendo, una política de desconcentración de sus entidades. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura transfiere de inmediato la propiedad y la gestión de 1,664 equipos de maquinaria agrícola y maquinaria industrial pesada a los gobiernos regionales. 1,664 equipos por un valor de 175 millones de soles que son entregados de inmediato a los gobiernos regionales para fortalecer su trabajo. Pero además en este punto 19, el Ministerio de Agricultura desconcentra sus organismos, trasladando definitivamente los centros y sedes del Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos a Puno, de la entidad Pro Amazonía al departamento de San Martín y del Programa Nacional de Manejo de Cuencas - Pronamachs a Huancayo en el departamento de Junín.

20.- Quiero recordar que el Parlamento ha aprobado la propuesta hecha por el Poder Ejecutivo para crear e impulsar el Programa Sierra Exportadora, cuyo objetivo fundamental es convertir a los andes del país en exportadores hacia el mercado mundial con un mayor desarrollo de procesamiento y más ingresos para los campesinos y comuneros.


Estos 20 puntos son la Reforma Estructural más importante de los últimos años, después de la creación de los Gobiernos Regionales y transfieren como he dicho, más de 3,500 millones de soles de inmediato, confirmando la voluntad política y la decisión del Poder Ejecutivo de transferir competencias, funciones, recursos económicos y capacidades a los gobiernos regionales y municipales.

Ser competitivos para la superación de la pobreza

Walter Varillas

El artículo de Julio Díaz Palacios resumiendo las posiciones de Kliksberg sobre la necesidad de una acción consciente, planificada y directa en apoyo de los pobres, en desarrollo humano y social, puede ser aplicado tanto a nivel nacional como regional y local. Pero también es válido para la acción de las ongs y la sociedad civil. Si se quiere, significa caminar en dos pies: promover competitividad, pero primero combatir la pobreza.
La idea que los pobres deben de esperar y superar su condición por si mismos para no generar asistencialismo, ni paternalismo significa continuar con el deterioro humano (principalmente de los niños) hoy y los siguientes años, mantener niños desnutridos y baja calidad humana, social y, por consiguiente, baja competitividad social global. Por ello ciertamente se requiere de presupuesto para las políticas sociales (por ello es importante mejorar la tributación principalmente de las grandes empresas, reformular el pago de la deuda, promover el ahorro e inversión interna, etc.), también es fundamental mejorar la calidad de la inversión (la gestión pública, la participación y control social, la elevación de las propuestas de las ongs u otros actores de sus proyectos exitosos a políticas públicas),
La Sierra Exportadora, en términos inmediatos, no esta orientada a los mas pobres de la Sierra, que son los mas pobres del país (OJO también hay muy pobres en costa y selva). Su base social es otra. Los más pobres de los pobres están en las zonas alto andinas, en economías de subsistencia, donde es necesario llegar con programas que muestran éxitos y que no se han congelado en el asistencialismo. Convertirlos en políticas públicas.
La base social de la sierra exportadora (con todas las diferencias regionales posibles) son, por decirlo de alguna manera, los pequeños burgueses rurales, potenciales burgueses rurales. Como los retornantes, los que conocen más allá de sus fronteras, los más educados, los que hablan mejor el castellano, que por cierto tienen una serie de capacidades, las comunidades que se han insertado al mercado. Posiblemente ni siquiera necesiten exportar, sino producir para los mercados internos. Pero aquí también tenemos limites, la segmentación de mercados (medida para evitar la saturación) no será rápida ni pronta.
Algunas pistas que dan las experiencias exitosas: posiblemente haya que convertir en política de Estado la experiencia de Gastón Acurio, Santa Natura y otras similares, no se trata de vender papa amarilla, uña de gato o quinua en bruto, sino productos marca (valor agregado). Otro caso es el ecoturismo comunitario, se ha avanzado, pero por ejemplo, tenemos un amplio margen de crecimiento en un segmento de turismo cultural, tradicionalista, de aprendizaje del idioma, de trabajo comunitario, de adultos mayores. Por ejemplo, decíamos en el caso de San Juan de Lurigancho y Ate, deberían ser un enorme Brisas del Titicaca, donde lleven con seguridad y servicios adecuados a los turistas a ver las danzas y costumbres, degustar la culinaria del país. Posiblemente un teleférico al San Cristóbal, entre otras posibles iniciativas agresivas que permitan combinar crecimiento de las economías populares en la ciudad pobre (donde viven la mitad o tercera parte de año parte de los provincianos).
Pero tampoco será posible ni superar la pobreza ni ser competitivos sin generar descentralización. Ya cometamos como, incluso desde el punto de vista geopolítico, es necesaria la descentralización. Ecuador tiene dos mega ciudades (ciudades con más de un millón de habitantes), Colombia 6, Bolivia dos centros (La Paz-El Alto y Santa Cruz), Chile el eje: Santiago-Valparaíso-Viña incluso articulado a las ciudades argentinas, Además todas estas ciudades se encuentran cercanas a otros centros urbanos o maga ciudades. Perú sólo tiene SOLO UNA mega ciudad (Lima, con unos 9 millones), luego no tenemos ninguna ciudad importante como mercado (bordean apenas 500 mil habitantes). Por que no pensar en mega ciudades en la sierra central (por cierto no en continuidad urbana, sino en cadena para evitar los males ecológicos que derivan. Así mismo en el Sur y el Norte. Sin ello será imposible pensar en mercados internos serios. Alguien pueda pensar, pero no es posible una mega ciudad en la sierra. Entonces que son Quito, Bogota, México DF, etc.
Por ello, creo que las posturas unilaterales no son suficientes. Hay que promover la competitividad, pero comenzando con superar la pobreza como política nacional, regional y local. Invirtiendo en desarrollo humano (educación, salud, nutrición) y desarrollo social (capacidades, institucionalidad, trabajo sistemático o integrado), junto al desarrollo económico (competitividad y redistribución comenzando con los mas pobres).
Por ello es sustancial una visión nacional: ser los primeros en el Pacífico Sur de América, pero comenzando por no tener pobres.

Las Falacias sobre los Problemas Sociales

Julio E. Díaz Palacios
Red Perú de Iniciativas de Concertación


Bernardo Kliksberg, consultor internacional y hoy asesor del segundo Gobierno Nacional del Dr. Alan García Pérez, hace seis años escribió un famoso artículo evidenciando las falacias sistemáticas que existían en América Latina en torno a los problemas sociales [1]. Falacias según la Real Academia Española significa: mentiras que se dicen para falsear la realidad o dañar a alguien. En el fondo estas falacias difundidas intensamente por sectores empresariales beneficiarios del neoliberalismo, sus ideólogos ortodoxos y sus voceros en diversos campos, siguen vigentes aun en muchos sectores políticos y sociales de la región y de nuestro país, motivo por el que vale la pena recordarlos en una breve síntesis.

1. Las diez falacias según Kliksberg

Primera: La negación o minimización de la pobreza . A pesar de la evidente magnitud y crecimiento de la pobreza las dos últimas décadas en América Latina, los beneficiarios del modelo neoliberal trataban de quitarle la importancia que tiene por su gravedad. Para eso utilizaban dos canales. Uno, la relativización de la situación: "pobres hay en todo lados" afirmaban; otros utilizaban el camino negador: "pobres hubo siempre". Las consecuencias prácticas de ambas en las políticas públicas eran claras: Si hay pobres en todos lados y si siempre ha habido pobres no se justifica priorizar el problema, par qué tanto reclamo. Estos errores además de conducir a la ineficiencia entrañaban y siguen entrañando un serio problema ético.

Segunda: La paciencia. Otros planteaban que ante la pobreza era necesario tener una cierta "paciencia histórica", pues luego de los "ajustes de cinturones" (las reformas estructurales), vendrá una etapa de reactivación económica que luego "derramará" sus beneficios a los desfavorecidos y los sacará de la pobreza. Por lo tanto, se decía, lo social debe esperar, pues se necesita entender el proceso, hay que guardar paciencia mientras se suceden las etapas. El mensaje era claro: "La pobreza puede esperar" . De esta manera, se ocultaba el hecho que el daño que puede provocar esa espera es simplemente irreversible y que no tendrán arreglos posibles, por ejemplo los impactos por la desnutrición crónica en los niños o en los excluidos de los servicios básicos de agua potable y alcantarillado. Lo correcto era, incluso desde el sentido común, que frente a la pobreza debía aplicarse más bien una "ética de la urgencia" , pero de ninguna manera señalar "no se desesperen, tengamos paciencia", pues esta significa decenas de miles de vidas que se pierden definitivamente.

Tercera: Con el crecimiento económico basta. Se proponía que todos los esfuerzos deberían orientarse al crecimiento, a aumentar el producto bruto, a priorizar siempre las exigencias de los inversionistas, que esto era lo verdaderamente importante, que lo demás era secundario. Si se crece sostenidamente, la pobreza comenzará a resolverse, pues comenzará a fluir hacia abajo, se indicaba. Se confundía así el crecimiento que es un medio con el fin mismo. El crecimiento era y es necesario, pero el no puede resolver todos los problemas del desarrollo como está demostrado. No basta para el desarrollo humano. Se requiere "no solo más sino un mejor crecimiento, es decir cuales son sus vías, sus prioridades, quienes se benefician, que políticas se aplican con relación a la educación, salud, agua potable". Es cada vez más evidente que crecimiento sin redistribución no es sinónimo de desarrollo.

Cuarta: La desigualdad es un hecho de la naturaleza y no obstaculiza el desarrollo. El pensamiento económico convencional ha tendido a evadir una discusión frontal sobre la desigualdad y sus efectos sobre la economía. Recordemos que América Latina es considerada la región más desigual del planeta y esta desigualdad tiende a acentuarse. Se ha argumentado que la desigualdad es simplemente una etapa inevitable de la marcha hacia el desarrollo, es decir, algo natural. Incluso, algunos extremistas señalaban que "la acumulación de recursos en pocas manos favorecerá el desarrollo al crear mayores capacidades de inversión". La evidencia indica que la desigualdad es un obstáculo para el desarrollo, pues no solo excluye del mercado a millones de ciudadanos, sino sobre todo genera escenarios de conflictos que rápidamente pueden evolucionar a situaciones de ingobernabilidad. La desigualdad no se modera o limita sola. La desigualdad tampoco es un hecho natural. La desigualdad debe ser enfrentada directamente.

Quinta: La desvalorización de la política social. Frente a la necesidad de priorizar las políticas sociales para enfrentar la pobreza, los voceros del modelo económico señalaban que "la única política social es la política económica" . Por eso la preeminencia de los ministros o asesores económicos. En consecuencia, se ha tendido a dar a las políticas sociales una importancia menor que otras políticas como las de privatización, crecimiento económico, equilibrios monetarios, desarrollo productivo. Las políticas sociales han sido siempre relegadas a un segundo plano. Para estos ortodoxos la política social es "una concesión política orientada a calmar los ánimos de los pobres". Es decir, la vieja practica de "dar algo, para que no cambie nada". La política social, a diferencia de los neoliberales, es sumamente importante. No debe centrarse en cuestiones marginales, sino debe ser considerada como la llave para la acción contra la desigualdad de carácter estructural y para enfrentar de verdad la pobreza y las inmensas privaciones que significa.

Sexta: La maniqueización del Estado. Los convencionales han hecho un gran esfuerzo para desprestigiar y deslegitimar la acción del Estado. Hay que reconocerles que han sido exitosos en aplicar el maniqueísmo o "tendencia a interpretar la realidad en base a una valoración interesadamente equivocada". En todo caso, el único Estado bueno para ellos es aquel que sirve a los intereses del crecimiento económico, que bien sabemos que en realidades nuestras beneficia a pocos y no a la gran mayoría. Frente a la idea errónea de un Estado omnipresente e ineficiente, se postuló un Estado mínimo. Se ha asociado la idea de Estado con corrupción, con ineficiencia, con grandes burocracias que no aportan nada, con despilfarro de recursos. Evidentemente se aprovecharon de los defectos existentes en el funcionamiento de las entidades públicas. Pero se llegó al extremo de afirmar y promover "que toda acción llevada en el terreno público sería negativa para la sociedad, mientras que el mercado nos llevaría al reino de la eficiencia y a la solución de los principales problemas económico-sociales" . Además difundieron la concepción de que existe una oposición de fondo, frontal, entre Estado y sociedad civil. La maniqueización del Estado tiene una consecuencia concreta, al deslegitimarla deja abierto el camino para su debilitamiento y la desaparición paulatina de las políticas públicas en campos cruciales como los sociales.

Séptima: La incredulidad y desconfianza sobre el aporte de la sociedad civil. Estos ortodoxos sembraron también dudas sobre las posibilidades de aporte de la sociedad civil en los procesos de desarrollo y en la solución especifica de los problemas sociales. Priorizan el mercado, la fuerza de los incentivos económicos, la gerencia de negocios, la maximización de las utilidades como motor del desarrollo, saludan las señales que pueden ser buenas para el mercado. Los aportes de la sociedad civil son considerados como secundarios, casi marginales. Este enfoque es el que condiciona que el apoyo a las organizaciones de la sociedad civil sea casi simbólico, muy pobre; y, de otro lado, se acentúa también la desconfianza en sus capacidades de acción. Desconocen deliberadamente la fuerte participación de las OSC en el desarrollo social en el mundo actual, por ejemplo, produciendo capital social.

Octava: La participación; si, pero no. La participación cada vez más activa en la gestión de los asuntos públicos surge como una exigencia concreta de las mayorías. Los avances de la democratización crean condiciones de libre organización y expresión y de involucramiento en procesos democráticos, lejos del verticalismo y autoritarismo, altamente ineficientes. Un campo donde se da esto es el de los programas sociales, particularmente en la lucha contra la pobreza. No obstante los aportes de la participación ciudadana, se levantan los perjuicios y las resistencias profundas a que las comunidades participen. Por supuesto a la hora del discurso político, se reconoce lo valioso de la participación, pero en el momento de las decisiones, se crean obstáculos o se ubica la participación en aspectos marginales, no decisorios. Una vez más está presente el clásico "divorcio entre el discurso y la realidad", pero la participación viene consagrándose definitivamente como un componente imprescindible en la gestión pública moderna.

Novena: La elusión ética.- Los ortodoxos y el grueso de empresarios escabullen normalmente la discusión sobre las implicancias éticas de los diferentes cursos de acción posibles. Lo que se privilegia siempre es el costo / beneficio económico, se desprecia prácticamente la situación de la vida de la gente. Se prioriza la discusión sobre los medios y no los fines, se opta por el "camino del pragmatismo", para evitarse problemas con los grupos de poder. Por ejemplo, ¿quién gana y quien pierde con la falta de voluntad para hacer la reformas fiscales?. La respuesta es obvia. Hay resistencia a identificar las consecuencias de las políticas, sean estas económicas, sociales, ambientales, económicas. Es indispensable reestructurar el sistema de valores en que la civilización descansa. Sin embargo los ricos y sus voceros se niegan a reflexionar en torno al criterio y exigencia formulado por muchos autores en el sentido de "que no es posible que los estratos prósperos de las sociedades ricas se libren de la carga de conciencia que significa la convivencia con realidades masivas de abyecta pobreza y sufrimiento en el mundo, y que deben encarar de frente su situación moral".

Décima: No hay otra alternativa.- Pero los ortodoxos no queden en lo ya señalado. Alegan también que las medidas económicas que ellos proponen son las únicas posibles y que no existen otras alternativas. Por tanto, los graves problemas sociales que crean son inevitables, no hay nada que hacer. Esta es una expresión de fundamentalismo. No reconocen la larga experiencia del siglo XX, plena en fracasos históricos de modelos de pensamiento que se auto representaban como el "pensamiento único". El desarrollo es tan heterogéneo y demasiado complejo como para aceptar que solo puede existir una sola vía. El clamor por cambios en las regiones que están pagando las consecuencias del modelo único empobrecedor y excluyente es grande, pero se insiste: No hay otras alternativas. Se prefiere no prestar oídos a cosas muy delicadas.

Kliksberg culminaba su artículo señalando que las sociedades latinoamericanas no pueden ser indiferentes frente a los infinitos dramas que surgen de la problemática social de la región y que deben ser muy autocríticas con la racionalización de la situación los autoengaños tranquilizadores. Y nos recordaba también la voz del gran escritor Carlos Fuentes quien en 1995 afirmó categóricamente: "Algo se ha agotado en América Latina, los pretextos para justificar la pobreza".

2. ¿Siguen vigentes estas falacias?

Las falacias señaladas de extensa circulación hace más de una década siguen vigentes en el pensamiento y prácticas de no pocos personajes y organizaciones de nuestra región. Ellas, sin duda, constituyen una visión distorsionada de los problemas sociales de la región y de sus causas, y lleva a graves errores en las políticas públicas. No ayudan a superar la pobreza ni la desigualdad, más bien las refuerzan estructuralmente.

¿Estas falacias tienen alguna presencia e impacto en el Perú de hoy, años 2006?. Lamentablemente sí y en muchos aspectos. Por ejemplo, la falta de propuestas claras que ataquen las causas de fondo de la pobreza y exclusión en el país y la ausencia de una verdadera reforma de las políticas sociales para superar su fragmentación, su ineficiencia, la subcobertura, el asistencialísmo; el cuestionamiento de las OSC particularmente las ONGS que trabajan temas relacionados con la protección de los derechos humanos y la transparencia en la administración de justicia por altos voceros del gobierno. Al respecto resulta muy claro lo que el mismo autor nos dice:

"El Perú tiene el 48% de la población total y el 66% de la población indígena, por debajo de la línea de pobreza. Esto significa que uno de cada dos peruanos tiene dificultades para sobrevivir Y aquí como en toda América Latina la pobreza mata. La tasa de mortalidad materna del Perú es el doble que la del promedio de la región, que a su vez es ocho veces la tasa de mortalidad materna de Canadá. La pobreza tiene rostro de mujer, de niño, de indígena. Yo no conozco ninguna prioridad más grande que combatir la pobreza. La reforma fiscal es fundamental, pues a veces se exige que los pobres paguen igual que los no pobres. Si se busca una economía con rostro humano es necesario una reforma fiscal, no hacerla o evitarla es antiético" [2].

La Descentralización y las Voces de los Actores Regionales

Julio E. Díaz Palacios
Red Perú de Iniciativas de Concertación
Está en circulación un informe auspiciado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Perú) y el Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV) con relación a la descentralización en nuestro país 1. Este Informe recoge los aspectos más importantes de tres foros regionales realizados entre junio y julio pasado en la región amazónica, la costa norte y sierra sur y aporta cuestiones clave para el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2006- titulado "Hacia una Descentralización con Ciudadanía" y que será presentado las próximas semanas.
Escudemos lo que no dicen los actores regionales.
1. Vigencia del centralismo.-El proceso de descentralización no ha logrado, aún, alterar significativamente las relaciones de poder entre la capital de la República y el resto del país. Sigue vigente un modelo económico que acrecienta la concentración del poder en Lima. Además las instituciones del gobierno central, siguen actuando como mecanismos de control y con enormes ganas de no cambiar en un sentido de descentralizarse. La mayor parte de la inversión pública está en manos del gobierno central, el gobierno central sigue siendo el principal ejecutor y proveedor de obras y servicios públicos, etc.
2. Lentitud e incoherencia del proceso de transferencia.-El proceso de transferencias, uno de los componentes más importantes de la descentralización, se ha iniciado con retrazo en todas las regiones, pero en medio de deficiencias, vacíos y confusiones. El Gobierno de Toledo no mostró realmente la voluntad política necesaria para realizarlo de manera eficaz. Recordemos como el liderazgo inicial de Toledo se esfumó. Hasta julio pasado se percibía una falta de interés del CND y una fuerte resistencia de los distintos ministerios, sobre todo del MEF. Las pocas transferencias realizadas lo han sido formalmente, sin la asignación de los recursos (económicos, humanos, materiales) correspondientes para cumplir las competencias y funciones.
3. Deficiente conducción del proceso.-El CND es visto como un órgano tecnocrático, burocrático e ineficiente, más fiscalizador. Asumió procesos como planificación regional, conducción de proyectos en regiones, prevención de conflictos, pero descuidó dos de sus tareas centrales:
a) Actuar como ente promotor de la descentralización, que trace lineamientos claros e impulse el proceso; y
b) Ser un espacio que canalice los puntos de vista de los gobiernos subnacionales y se constituya en el ámbito de concertación con el gobierno nacional. Su accionar es percibido como extremadamente centralista.
4. Reformar la gestión pública.-Desde el 2003 los gobiernos regionales tienen responsabilidad protagónica en la planificación y gestión del desarrollo regional. Sin embargo enfrentan enormes dificultades: escasez de recursos financieros y de cuadros profesionales capacitados, carencia de instrumentos idóneos de planeamiento; su organización está marcada por el burocratismo de las CTAR, habiendo adoptado la estructura y cultura organizacional de las mencionadas comisiones. De remate, los diversos sistemas administrativos parametrados siguen vigentes. Se hace indispensable resolver esos problemas, pero sobre todo se necesita de una reforma para superar la actual concepción administrativa y potenciar su rol de organismos promotores del desarrollo regional.
5. Descoordinación interinstitucional.-Los gobiernos regionales no se han convertido en protagonistas del desarrollo regional, en buena medida por que sus gerencias enfrentaban una dualidad de poder frente a las direcciones sectoriales regionales. Formalmente estas dependían de los GR, pero en la práctica dependían de los ministerios, reproduciéndose el viejo esquema centralista y clientelista del Estado nacional. Las gerencias regionales se convirtieron así en instancias intermedias innecesarias. Esto generó una gran descoordinación y duplicidad de esfuerzos entre direcciones sectoriales y gerencias regionales. En este marco es grave la falta de complementariedad en la planificación y gestión del desarrollo regional debido a la dispersión de entidades públicas como el INIA, INRENA, PRONAMACHS, FONCODES, PESC, A trabajar, Juntos, Provías o el PETT, "que depende del gobierno central y no muestran mayor disposición para coordinar sus actividades con los gobiernos regionales y locales".
6. Multiplicidad y debilidad de espacios de concertación y participación ciudadana
Uno de los avances más significativos del proceso de descentralización es la redefinición del mapa de actores institucionales públicos y privados que intervienen en la gestión del desarrollo regional y local. En este contexto, los mecanismos de participación y concertación ciudadana, aun en proceso de institucionalización, constituyen elementos claves. La participación de la sociedad civil en los asuntos públicos abre importantes posibilidades para definir políticas concertadas y para hacer más efectiva la gestión de los recursos a favor del desarrollo humano. Pero, a pesar de algunos logros, la participación de la sociedad civil se sigue mostrando como débil y fragmentada, lo que se refleja en dispersión de intereses y actores, así como en las deficiencias de diseño en los mecanismos de participación, que traban la posibilidad de acciones integradas. A ello se agrega el hecho de que quienes participan constituyen aun una minoría.
7. Debilidad de la institucionalidad y de los liderazgos.-La descentralización en tanto proceso político que significa transferencia de poder requiere de una institucionalidad y de liderazgos regionales y locales no solo capaces de demandar un proceso más coherente y transparente, sino para asumir el planeamiento y gestión descentralizada del desarrollo. Pero bien sabido es que por diversos factores, especialmente por la violencia terrorista y política de las décadas de los 80 y 90, hoy tenemos una muy débil institucionalidad democrática, un frágil tejido social y carencia de liderazgos alternativos a los tradicionales, hechos agravados por la ausencia de un agenda compartida de prioridades. La crisis política y de liderazgo es de tal profundidad que, por ejemplo, los partidos políticos no han asumido en las regiones la descentralización como una clara prioridad.
8. Deficiente ordenamiento territorial.-Los departamentos, muchas provincias y distritos fueron creados sin base técnica alguna. Existen programas orientados a cuenca o corredores regionales que han sido transferidos a los gobiernos locales sin considerar el tema geopolítico. La necesidad de una nueva política de reordenamiento territorial como base de la planificación del desarrollo integral es impostergable.
Lo que hemos leído es altamente coincidente con otras visiones de la descentralización desde espacios territoriales o de las propuestas de OSC Los diagnósticos son certeros. Ahora debemos pasar a la fase de los remedios. La naturaleza y complejidad de estos compromete a todos los actores en sus diversos niveles, de modo que no existe otra alternativa más efectiva que la de concertar la agenda de prioridades. Si el Poder Ejecutivo o el Parlamento Nacional proceden por su cuenta sin la necesaria coordinación, habrá problemas luego, como ocurrió en el gobierno anterior. Habrán problemas también en la conducción del proceso, si estos como otros valiosos aportes no son escuchados y adecuadamente canalizados.
En el listado de 13 medidas anunciadas por el Presidente del CND como parte del Shock descentralista, por ejemplo, no aparecen propuestas concretas con relación a los puntos 4, 6, 7 y 8. El CND en su etapa de reorganización, no debe subestimar estas propuestas.

Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico

SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO
ESTRATEGICO: UNA DEUDA PENDIENTE DEL CENTRALISMO

Julio E. Díaz Palacios

En mayo del 2005, luego de tres años de debate y construcción de consensos, se aprobó por el CRP y luego fue promulgada por el Poder Ejecutivo la Ley No 28522, que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SNPE) y el Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

La finalidad de este SNPE es la de conducir y organizar la participación de los diversos organismos del sector público, para que junto con el sector privado se formule y realice el monitoreo de los planes y objetivos estratégicos de desarrollo en los niveles nacional, regional y local, es decir, descentralizado.
El SNPE tiene, dentro de los objetivos, los de definir una visión nacional de futuro compartida, proponer los objetivos estratégicos del desarrollo sostenible y descentralizado del país, así como las prioridades del gasto, de la inversión pública, privada y de la cooperación internacional, de modo que no se comprometa la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las necesidades actuales.
Lea estructura interna del SNPE tiene como órganos integrantes el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y los órganos de planificación de los Gobiernos Regionales y Locales, entre otros. Corresponde al CEPLAN conducir el proceso de construcción de una visión compartida y concertada del futuro del país, en un marco unitario y descentralizado., formular el plan estratégico de desarrollo nacional coordinando y concertando con los demás niveles de gobierno conformantes del Sistema, promover la generación de sinergias entre la actividad privada y pública. El CEPLAN esta integrado por 11 personas: cuatro representantes del Poder Ejecutivo, dos de los Gobiernos Regionales, dos de las municipalidades, uno de los colegios profesionales, un representante de los sectores productivos y empresariales, otro del Acuerdo Nacional; además, un representante técnico de cada partido político que en las últimas elecciones generales hayan logrado como mínimo el 5% de los votos válidos.
Casi año y medio después no se ha puesto en funcionamiento este Sistema, que tantas expectativas generó en su momento. Las preguntas lógicas que debemos hacernos es ¿Qué pasó con el Gobierno de Toledo?. ¿Podrá Alejando Toledo, ahora ex presidente, en un gesto de sinceramiento y transparencia, informar al país, por que no implementó el Sistema de Planeamiento?. ¿Cuán cierto es el trascendido de que desde el CND y desde el MEF se ejerció presión abierta y encubierta para que no se ponga en marcha el Sistema de Planeamiento y cuáles fueron los motivos o intereses en esto?. No dudamos que aquí hay cuestiones de intereses vinculadas con el ejercicio del poder, que deberían hacerse públicas.
Y ¿Qué está pasando con el Gobierno de Alan García?. El PAP, partido político responsable hoy de Gobierno Nacional, mediante su Plan de Gobierno 2006-2011, ofreció poner en marcha el SNPE y el CEPLAN. La presencia de estos es absolutamente indispensable para muchas cosas, particularmente para interactuar con el proceso de descentralización cuyo relanzamiento se está anunciando estos días. En el marco del proceso de descentralización, Gobiernos Regionales y Locales vienen formulando sus planes de desarrollo concertados, pero estos no tienen un referente nacional con cual articularse e integrarse debido a la inacción del Gobierno Nacional.

Mientras las empresas trasnacionales formulan sus planeamientos estratégicos para aprovechar mejor nuestra disponibilidad de recursos naturales, en este asimétrico e inequitativo contexto de globalización, el Estado peruano sin justificación alguna, renuncia a impulsar con participación de todos el plan estratégico que nos es indispensable para gestionar los objetivos que nos corresponde como nación.

La carencia del plan estratégico nacional de facto implica el desaprovechamiento de oportunidades para el desarrollo sostenible y algo mas serio la perdida de la posibilidad de impulsar la construcción del proyecto nacional y de nuestro desarrollo con el concurso de todos.
Los gobiernos regionales y locales están obligados a formular participativa y concertadamente sus correspondientes planes de desarrollo y están haciendo, con apoyo de las organizaciones de la sociedad civil, el esfuerzo por articular dichos planes con los procesos de presupuesto participativo, para que se respeten de modo coherentes el aprovechamiento de las potencialidades y la atención de las prioridades de la inversión pública. Pero arriba, en la cúpula del poder, no se da cumplimiento a Ley 28522, que no obstante sus imperfecciones, en su momento fue celebrada como una conquista propia de un Estado moderno.

Esperemos que el Gobierno Nacional del Dr. Alan García que cumpla esta promesa de poner en vigencia el SNPE y el CEPLAN. Pidamos al Parlamento Nacional que cumpla su rol de fiscalización, convocando al Primer Ministro a fin de que de cuenta de que pasos esta dando el Poder ejecutivo para implementar este Sistema. Esperemos que sea pronto.