La Descentralización y las Voces de los Actores Regionales
Julio E. Díaz Palacios
Red Perú de Iniciativas de Concertación
Está en circulación un informe auspiciado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Perú) y el Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV) con relación a la descentralización en nuestro país 1. Este Informe recoge los aspectos más importantes de tres foros regionales realizados entre junio y julio pasado en la región amazónica, la costa norte y sierra sur y aporta cuestiones clave para el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2006- titulado "Hacia una Descentralización con Ciudadanía" y que será presentado las próximas semanas.
Escudemos lo que no dicen los actores regionales.
1. Vigencia del centralismo.-El proceso de descentralización no ha logrado, aún, alterar significativamente las relaciones de poder entre la capital de la República y el resto del país. Sigue vigente un modelo económico que acrecienta la concentración del poder en Lima. Además las instituciones del gobierno central, siguen actuando como mecanismos de control y con enormes ganas de no cambiar en un sentido de descentralizarse. La mayor parte de la inversión pública está en manos del gobierno central, el gobierno central sigue siendo el principal ejecutor y proveedor de obras y servicios públicos, etc.
2. Lentitud e incoherencia del proceso de transferencia.-El proceso de transferencias, uno de los componentes más importantes de la descentralización, se ha iniciado con retrazo en todas las regiones, pero en medio de deficiencias, vacíos y confusiones. El Gobierno de Toledo no mostró realmente la voluntad política necesaria para realizarlo de manera eficaz. Recordemos como el liderazgo inicial de Toledo se esfumó. Hasta julio pasado se percibía una falta de interés del CND y una fuerte resistencia de los distintos ministerios, sobre todo del MEF. Las pocas transferencias realizadas lo han sido formalmente, sin la asignación de los recursos (económicos, humanos, materiales) correspondientes para cumplir las competencias y funciones.
3. Deficiente conducción del proceso.-El CND es visto como un órgano tecnocrático, burocrático e ineficiente, más fiscalizador. Asumió procesos como planificación regional, conducción de proyectos en regiones, prevención de conflictos, pero descuidó dos de sus tareas centrales:
a) Actuar como ente promotor de la descentralización, que trace lineamientos claros e impulse el proceso; y
b) Ser un espacio que canalice los puntos de vista de los gobiernos subnacionales y se constituya en el ámbito de concertación con el gobierno nacional. Su accionar es percibido como extremadamente centralista.
4. Reformar la gestión pública.-Desde el 2003 los gobiernos regionales tienen responsabilidad protagónica en la planificación y gestión del desarrollo regional. Sin embargo enfrentan enormes dificultades: escasez de recursos financieros y de cuadros profesionales capacitados, carencia de instrumentos idóneos de planeamiento; su organización está marcada por el burocratismo de las CTAR, habiendo adoptado la estructura y cultura organizacional de las mencionadas comisiones. De remate, los diversos sistemas administrativos parametrados siguen vigentes. Se hace indispensable resolver esos problemas, pero sobre todo se necesita de una reforma para superar la actual concepción administrativa y potenciar su rol de organismos promotores del desarrollo regional.
5. Descoordinación interinstitucional.-Los gobiernos regionales no se han convertido en protagonistas del desarrollo regional, en buena medida por que sus gerencias enfrentaban una dualidad de poder frente a las direcciones sectoriales regionales. Formalmente estas dependían de los GR, pero en la práctica dependían de los ministerios, reproduciéndose el viejo esquema centralista y clientelista del Estado nacional. Las gerencias regionales se convirtieron así en instancias intermedias innecesarias. Esto generó una gran descoordinación y duplicidad de esfuerzos entre direcciones sectoriales y gerencias regionales. En este marco es grave la falta de complementariedad en la planificación y gestión del desarrollo regional debido a la dispersión de entidades públicas como el INIA, INRENA, PRONAMACHS, FONCODES, PESC, A trabajar, Juntos, Provías o el PETT, "que depende del gobierno central y no muestran mayor disposición para coordinar sus actividades con los gobiernos regionales y locales".
6. Multiplicidad y debilidad de espacios de concertación y participación ciudadana
Uno de los avances más significativos del proceso de descentralización es la redefinición del mapa de actores institucionales públicos y privados que intervienen en la gestión del desarrollo regional y local. En este contexto, los mecanismos de participación y concertación ciudadana, aun en proceso de institucionalización, constituyen elementos claves. La participación de la sociedad civil en los asuntos públicos abre importantes posibilidades para definir políticas concertadas y para hacer más efectiva la gestión de los recursos a favor del desarrollo humano. Pero, a pesar de algunos logros, la participación de la sociedad civil se sigue mostrando como débil y fragmentada, lo que se refleja en dispersión de intereses y actores, así como en las deficiencias de diseño en los mecanismos de participación, que traban la posibilidad de acciones integradas. A ello se agrega el hecho de que quienes participan constituyen aun una minoría.
7. Debilidad de la institucionalidad y de los liderazgos.-La descentralización en tanto proceso político que significa transferencia de poder requiere de una institucionalidad y de liderazgos regionales y locales no solo capaces de demandar un proceso más coherente y transparente, sino para asumir el planeamiento y gestión descentralizada del desarrollo. Pero bien sabido es que por diversos factores, especialmente por la violencia terrorista y política de las décadas de los 80 y 90, hoy tenemos una muy débil institucionalidad democrática, un frágil tejido social y carencia de liderazgos alternativos a los tradicionales, hechos agravados por la ausencia de un agenda compartida de prioridades. La crisis política y de liderazgo es de tal profundidad que, por ejemplo, los partidos políticos no han asumido en las regiones la descentralización como una clara prioridad.
8. Deficiente ordenamiento territorial.-Los departamentos, muchas provincias y distritos fueron creados sin base técnica alguna. Existen programas orientados a cuenca o corredores regionales que han sido transferidos a los gobiernos locales sin considerar el tema geopolítico. La necesidad de una nueva política de reordenamiento territorial como base de la planificación del desarrollo integral es impostergable.
Lo que hemos leído es altamente coincidente con otras visiones de la descentralización desde espacios territoriales o de las propuestas de OSC Los diagnósticos son certeros. Ahora debemos pasar a la fase de los remedios. La naturaleza y complejidad de estos compromete a todos los actores en sus diversos niveles, de modo que no existe otra alternativa más efectiva que la de concertar la agenda de prioridades. Si el Poder Ejecutivo o el Parlamento Nacional proceden por su cuenta sin la necesaria coordinación, habrá problemas luego, como ocurrió en el gobierno anterior. Habrán problemas también en la conducción del proceso, si estos como otros valiosos aportes no son escuchados y adecuadamente canalizados.
En el listado de 13 medidas anunciadas por el Presidente del CND como parte del Shock descentralista, por ejemplo, no aparecen propuestas concretas con relación a los puntos 4, 6, 7 y 8. El CND en su etapa de reorganización, no debe subestimar estas propuestas.
Red Perú de Iniciativas de Concertación
Está en circulación un informe auspiciado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Perú) y el Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV) con relación a la descentralización en nuestro país 1. Este Informe recoge los aspectos más importantes de tres foros regionales realizados entre junio y julio pasado en la región amazónica, la costa norte y sierra sur y aporta cuestiones clave para el Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2006- titulado "Hacia una Descentralización con Ciudadanía" y que será presentado las próximas semanas.
Escudemos lo que no dicen los actores regionales.
1. Vigencia del centralismo.-El proceso de descentralización no ha logrado, aún, alterar significativamente las relaciones de poder entre la capital de la República y el resto del país. Sigue vigente un modelo económico que acrecienta la concentración del poder en Lima. Además las instituciones del gobierno central, siguen actuando como mecanismos de control y con enormes ganas de no cambiar en un sentido de descentralizarse. La mayor parte de la inversión pública está en manos del gobierno central, el gobierno central sigue siendo el principal ejecutor y proveedor de obras y servicios públicos, etc.
2. Lentitud e incoherencia del proceso de transferencia.-El proceso de transferencias, uno de los componentes más importantes de la descentralización, se ha iniciado con retrazo en todas las regiones, pero en medio de deficiencias, vacíos y confusiones. El Gobierno de Toledo no mostró realmente la voluntad política necesaria para realizarlo de manera eficaz. Recordemos como el liderazgo inicial de Toledo se esfumó. Hasta julio pasado se percibía una falta de interés del CND y una fuerte resistencia de los distintos ministerios, sobre todo del MEF. Las pocas transferencias realizadas lo han sido formalmente, sin la asignación de los recursos (económicos, humanos, materiales) correspondientes para cumplir las competencias y funciones.
3. Deficiente conducción del proceso.-El CND es visto como un órgano tecnocrático, burocrático e ineficiente, más fiscalizador. Asumió procesos como planificación regional, conducción de proyectos en regiones, prevención de conflictos, pero descuidó dos de sus tareas centrales:
a) Actuar como ente promotor de la descentralización, que trace lineamientos claros e impulse el proceso; y
b) Ser un espacio que canalice los puntos de vista de los gobiernos subnacionales y se constituya en el ámbito de concertación con el gobierno nacional. Su accionar es percibido como extremadamente centralista.
4. Reformar la gestión pública.-Desde el 2003 los gobiernos regionales tienen responsabilidad protagónica en la planificación y gestión del desarrollo regional. Sin embargo enfrentan enormes dificultades: escasez de recursos financieros y de cuadros profesionales capacitados, carencia de instrumentos idóneos de planeamiento; su organización está marcada por el burocratismo de las CTAR, habiendo adoptado la estructura y cultura organizacional de las mencionadas comisiones. De remate, los diversos sistemas administrativos parametrados siguen vigentes. Se hace indispensable resolver esos problemas, pero sobre todo se necesita de una reforma para superar la actual concepción administrativa y potenciar su rol de organismos promotores del desarrollo regional.
5. Descoordinación interinstitucional.-Los gobiernos regionales no se han convertido en protagonistas del desarrollo regional, en buena medida por que sus gerencias enfrentaban una dualidad de poder frente a las direcciones sectoriales regionales. Formalmente estas dependían de los GR, pero en la práctica dependían de los ministerios, reproduciéndose el viejo esquema centralista y clientelista del Estado nacional. Las gerencias regionales se convirtieron así en instancias intermedias innecesarias. Esto generó una gran descoordinación y duplicidad de esfuerzos entre direcciones sectoriales y gerencias regionales. En este marco es grave la falta de complementariedad en la planificación y gestión del desarrollo regional debido a la dispersión de entidades públicas como el INIA, INRENA, PRONAMACHS, FONCODES, PESC, A trabajar, Juntos, Provías o el PETT, "que depende del gobierno central y no muestran mayor disposición para coordinar sus actividades con los gobiernos regionales y locales".
6. Multiplicidad y debilidad de espacios de concertación y participación ciudadana
Uno de los avances más significativos del proceso de descentralización es la redefinición del mapa de actores institucionales públicos y privados que intervienen en la gestión del desarrollo regional y local. En este contexto, los mecanismos de participación y concertación ciudadana, aun en proceso de institucionalización, constituyen elementos claves. La participación de la sociedad civil en los asuntos públicos abre importantes posibilidades para definir políticas concertadas y para hacer más efectiva la gestión de los recursos a favor del desarrollo humano. Pero, a pesar de algunos logros, la participación de la sociedad civil se sigue mostrando como débil y fragmentada, lo que se refleja en dispersión de intereses y actores, así como en las deficiencias de diseño en los mecanismos de participación, que traban la posibilidad de acciones integradas. A ello se agrega el hecho de que quienes participan constituyen aun una minoría.
7. Debilidad de la institucionalidad y de los liderazgos.-La descentralización en tanto proceso político que significa transferencia de poder requiere de una institucionalidad y de liderazgos regionales y locales no solo capaces de demandar un proceso más coherente y transparente, sino para asumir el planeamiento y gestión descentralizada del desarrollo. Pero bien sabido es que por diversos factores, especialmente por la violencia terrorista y política de las décadas de los 80 y 90, hoy tenemos una muy débil institucionalidad democrática, un frágil tejido social y carencia de liderazgos alternativos a los tradicionales, hechos agravados por la ausencia de un agenda compartida de prioridades. La crisis política y de liderazgo es de tal profundidad que, por ejemplo, los partidos políticos no han asumido en las regiones la descentralización como una clara prioridad.
8. Deficiente ordenamiento territorial.-Los departamentos, muchas provincias y distritos fueron creados sin base técnica alguna. Existen programas orientados a cuenca o corredores regionales que han sido transferidos a los gobiernos locales sin considerar el tema geopolítico. La necesidad de una nueva política de reordenamiento territorial como base de la planificación del desarrollo integral es impostergable.
Lo que hemos leído es altamente coincidente con otras visiones de la descentralización desde espacios territoriales o de las propuestas de OSC Los diagnósticos son certeros. Ahora debemos pasar a la fase de los remedios. La naturaleza y complejidad de estos compromete a todos los actores en sus diversos niveles, de modo que no existe otra alternativa más efectiva que la de concertar la agenda de prioridades. Si el Poder Ejecutivo o el Parlamento Nacional proceden por su cuenta sin la necesaria coordinación, habrá problemas luego, como ocurrió en el gobierno anterior. Habrán problemas también en la conducción del proceso, si estos como otros valiosos aportes no son escuchados y adecuadamente canalizados.
En el listado de 13 medidas anunciadas por el Presidente del CND como parte del Shock descentralista, por ejemplo, no aparecen propuestas concretas con relación a los puntos 4, 6, 7 y 8. El CND en su etapa de reorganización, no debe subestimar estas propuestas.
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