Organo Inter Gubernamental para la Descentralización

Justificando su creación

Julio E, Díaz Palacios
Presidente de la Red Perú

Sin hacer de la descentralización una panacea, pues que no debemos sobredimensionar sus posibles beneficios, menos subestimarlos, no olvidemos que esta es una reforma política de Estado muy importante, razón por la que, pensando en los derechos de nuestros pueblos y los intereses del país, su conducción no puede, no debe quedar en manos solo del Poder Ejecutivo.
En efecto, en la Comisión de Descentralización del CRP está pendiente de dictamen el proyecto de ley que debe constituir el organismo adecuado para la conducción de la descentralización, uno de los componentes fundamentales de la Reforma del Estado Peruano. Este tema se ha convertido en punto importante de la agenda de dicha Comisión, desde el día aquel en que sorprendiendo a muchos el Poder Ejecutivo procedió inconsultamente a desactivar el CND. Los Congresistas de la República Juvenal Ordóñez y Washigton Zeballos presentaron una iniciativa legislativa que ha abierto este proceso de debate y negociación, pero debe mencionarse también la posición interesante asumida por el Presidente de la referida Comisión, Juan Carlos Eguren.
Las cuestiones que están en el centro del debate son: Debe o no crearse un órgano intergubernamental, la conformación de ese órgano y sus funciones; la responsabilidad del Primer Ministro; el apoyo que debe prestar la secretaria técnica de descentralización de la PCM.
Al respecto queremos opinar lo siguiente:
1. Un avance
Saludamos, en primer lugar, que La Comisión de Descentralización y la PCM, estén dialogando para construir un consenso básico en torno a la necesidad de asegurar una mejor conducción de la descentralización, partiendo del criterio de que con la desactivación del CND no solo no se resuelven los problemas sino se agregan otros. Este dialogo y concertación implica de parte de la PCM una rectificación parcial de sus enfoques iniciales, verticales, excluyentes.
Saludamos también el pronunciamiento de la mayoría de Presidentes Regionales que promueve una conducción compartida de este proceso, pero lamentamos profundamente, la ausencia de propuestas sobre el tema en discusión de parte de algunos Presidentes Regionales que deslumbrados por su cercanía al poder han perdido autonomía, sentido común y objetividad y han asumido totalmente el discurso oficialista respecto al CND, creyendo que la única relación que debe existir entre ellos y el Poder Ejecutivo es reunirse con los representantes de éste y gestionar más dinero para obras. ¡Qué flaco servicio se hace a la necesidad de revalorar la política en nuestro país y a la urgencia de forjar un Estado descentralizado y democrático! Lamentamos también que por la debilidad institucional de las asociaciones de municipalidades no existan propuestas representativas de los Gobiernos Locales sobre el punto en discusión.
2. Justificación del órgano intergubernamental
a) El significado y naturaleza de la descentralización
La descentralización es uno de los componentes más importantes de la Reforma de Estado que busca mejorar la gestión pública haciéndola más eficiente, pero también redistribuir el poder político, para forjar un Estado al servicio de los ciudadanos, creando condiciones para el fortalecimiento de la democracia y la construcción de la ciudadanía y la superación de las inequidades. Si bien comprende componentes técnico-administrativos, fundamentalmente es un proceso de naturaleza política, por lo que su modelo, sus objetivos, el diseño de su conducción deben responder a las particularidades políticas de un país como el Perú, donde las relaciones verticales de arriba a abajo jamás han sido efectivas y sostenibles.
b) Su implementación
La descentralización requiere de procesos heterogéneos, complejos y largos para cumplir con sus objetivos, pues debe transferirse competencias, funciones y recursos económicos. Su implementación exige grandes cambios políticos, culturales y administrativos, pues gradualmente el viejo Estado centralista, burocrático e ineficiente, debe dar paso al nacimiento de uno nuevo, motivo por los cuales surgen conflictos de intereses entre los múltiples actores públicos vinculados con esta reforma. Además debe crear nuevas capacidades e institucionalidad para la gestión descentralizada, lo que no se puede hacer en "un abrir y cerrar de ojos". Todo proceso descentralizador genera resistencias según su naturaleza y grado de profundidad, las que deben ser enfrentadas con inteligencia.
c) Las interrelaciones entre Pode Ejecutivo y Gobiernos Subnacionales
En perspectiva, el Poder Ejecutivo debe ser cada vez menos poderoso y dedicarse a definir concertadamente políticas y hacer coordinaciones intersectoriales y verticales, y los gobiernos regionales y locales deben ser cada vez más fuertes y dedicarse a ejecutar las políticas y programas nacionales, sin perjuicio de sus roles normativos y definidores de políticas para sus respectivas circunscripciones, adecuándolos a sus realidades particulares. Para que los procesos de descentralización avancen, se consoliden y tengan éxito es indispensable un cierto equilibrio entre centralización y descentralización, entre ofertas desde el centralismo y demandas desde el interior del país, entre los intereses públicos nacionales y los subnacionales y para ello se requiere de un pacto político social, lo más representativo posible.
d) Naturaleza compleja
La descentralización es un proceso intersectorial y transectorial (entre sectores del Ejecutivo) , multidimensional (económico, político, social, cultural, territorial- ambiental) , intergubernamental (gobierno nacional-regionales -provinciales- distritales) y participativo (involucra a la sociedad civil) y de largo plazo; que debe construir relaciones claras y armoniosas entre los diversos niveles del sistema gubernamental de un Estado que se organiza en base al principio de separación de poderes y del pleno respeto a la autonomía política, económica y administrativa de los gobiernos regionales y locales respecto del Poder Ejecutivo. Una precaución fundamental que debe considerar la descentralización, es asegurar su continuidad y sostenibilidad en el territorio nacional y en el tiempo, sobre la base del fortalecimiento de los espacios e instrumentos de gestión democrático - participativos, sobre los cuales el partido político encargado del Gobierno Nacional nunca se ha mostrado entusiasta.
e) Lo que no es descentralización
No es descentralización el voluntarismo de trasladar masiva y abruptamente las competencias y funciones, sin el desarrollo paralelo de las condiciones necesarias básicas, generación de capacidades de gestión y fortalecimiento institucional; no es simplemente hacer más obras, negándose a abrir el profundo debate sobre qué tipo de Estado y qué modelo de sociedad necesitamos; no es ni puede ser sinónimo de más reuniones de autoridades subnacionales con los voceros del Ejecutivo, pues con ello, paradójicamente, se refuerza la imagen del centralismo.

En este marco, múltiples son las razones para concebir y crear un órgano intergubernamental encargado de conducir la descentralización . Entre ellas:
a) El Poder Ejecutivo no solo simboliza históricamente el centralismo en el país sino es el cerebro y corazón del mismo centralismo, y mal haría la descentralización "poniéndose la soga al cuello", encargándole la conducción de un proceso al Ejecutivo, que no va a tener la suficiente objetividad y autonomía respecto a un proceso que por principio debe gradualmente debilitarlo.
b) En determinado momento el impulso centralista (a cargo del Poder Ejecutivo) a la descentralización va a limitar o frenar el avance de la descentralización por priorizar otras acciones, como ya ocurrió en el Régimen de Toledo, y porque los intereses centralistas más temprano tratarán de prevalecer, este es el riesgo de "ser juez y parte". Los dos últimos años de Toledo no solo los Ministros, sino la burocracia de alto nivel trabaron la descentralización.
c) Un proceso que debe ser reflejo de un pacto para un horizonte de largo plazo, entre los tres niveles del sistema gubernamental y muchos actores públicos y privados, no puede ser administrado ni liderado solo por uno de ellos, sino por todos ellos bajo un criterio de responsabilidad compartida.
d) La descentralización por su carácter de medio o instrumento debe ser coherente con el impulso del nuevo tipo de Estado y el nuevo modelo de desarrollo equitativo e inclusivo que el Perú necesita, que en este segundo aspecto debe ser superior al actual que hace crecer la economía pero que no redistribuye la riqueza generada, lo que no es responsabilidad solamente del Poder Ejecutivo.
e) La descentralización como vehículo para construir un Estado con mayores niveles de representatividad y de legitimidad es tarea de todos y no solo del Ejecutivo. La descentralización contribuirá a mayores niveles de gobernabilidad solo en la medida que fortalezca y mejore la calidad del sistema político y ésta es una corresponsabilidad del Estado, de los partidos y de la sociedad civil.
f) Si se pretende que la descentralización contribuya a recrear la democracia y a valorar la política, su conducción, cuanto menos, debe ser democrática, plural y participativa, y bajo ningún concepto puede ser vertical o autoritaria. Esta es la única vía para construir la unidad a partir de la diversidad de realidades, enfoques, actores, intereses, dinámicas políticas, sociales, culturales y económicas.
g) La descentralización no es simplemente una política del Gobierno Nacional de turno, sino una Política de Estado establecida así por la propia Constitución Política vigente y esto compromete a todos los niveles del sistema gubernamental y a la sociedad toda; política de Estado que debe aplicarse de modo coherente con una visión estratégica y la estrategia necesariamente es inclusiva, involucrado a todos los actores relacionados con esta Reforma del Estado.
h) La descentralización debe ser conducida interactuando con la reforma del Poder Ejecutivo, otras reformas del Estado, con el Sistema Nacional de Planeamiento, coordinando con órganos autónomos como la Contraloría General de la República, con la diversidad de actores de la sociedad civil, etc.; lo que no depende exclusivamente del Poder ejecutivo.
i) Es necesario prevenir que la conducción de la descentralización se partidarice, de lo cual ya existen evidencias. Por ejemplo el proyecto CHINECAS no se ha transferido al Gobierno Regional de Ancash sino a la Municipalidad Provincial del Santa (Chimbote). Entregar toda la responsabilidad de conducción de la descentralización al Poder Ejecutivo implica el riesgo de que no sea cumplido en algunos de sus componentes, un indicio que nos aconseja a ser muy cuidadosos y prudentes es la negativa del Poder Ejecutivo a cumplir la Ley vigente que crea el CEPLAN, así como el incumplimiento por el Gobierno de importantes ofertas electorales. Escuchar el discurso del Gobierno es necesario, pero insuficiente, también hay que ver lo que hace, para tomar la mejor de las decisiones.
j) El Partido Aprista Peruano (PAP) y el Estado han suscrito, entre otras, la Cuarta Política de Estado del Acuerdo Nacional, comprometiéndose a fomentar el dialogo y concertación, institucionalizando los mecanismos necesarios, sobre todo porque la continuidad y profundización de la descentralización exige la atención correcta de un tema muy sensible y complejo, la interculturalidad. En el año del deber ciudadano, el Gobierno debe dar el ejemplo respetando esta Política de Estado.

3. Perfil básico del Órgano Intergubernamental
Justificada así la necesidad del órgano intergubernamental, lo razonable es que:
a) Tenga un conformación con representantes iguales para cada nivel gubernamental, en base al principio de responsabilidad compartida y relaciones simétricas, debiendo sus decisiones ser tomadas mediante acuerdos por consenso o excepcionalmente con los dos tercios de sus integrantes, los que tendrán naturaleza vinculante. Sus integrantes deben ser elegidos por periodos de dos años.
b) Este órgano se reúna cuanto menos cada dos meses, que tenga como función principal la de conducir concertadamente el proceso, aprobando sus objetivos, políticas y estrategias fundamentales, y hacer el seguimiento y evaluación del mismo. Este Consejo debe actuar como el órgano rector de la descentralización, aprobar las políticas y lineamientos nacionales sobre el desarrollo de capacidades y asistencia técnica de los gobiernos regionales y locales, y coordinar acciones con el CEPLAN y el Acuerdo Nacional.
c) El Presidente del Consejo de Ministros sea quien lo presida y asuma la responsabilidad política por la conducción del proceso, debiendo rendir cuentas por ello;
d) Para evitar el riesgo de deformación burocrática de este órgano, todo el soporte técnico y logístico sea facilitado por la PCM, pero evitando que la secretaria técnica sustituya a lo que podría llamarse "Consejo Intergubernamental de la Descentralización" (CID).
Desde nuestros principios, enfoques y experiencias, insistimos en la necesidad de considerar la representación n de la sociedad civil en este órgano intergubernamental

ENTRE DADIVAS Y COMPARTIR EL PODER

Notas sobre el Consejo de Coordinación Local
JOSÉ ANTONIO LAPA ROMERO

“El poder es aquella cosa que a todos nos obsesiona,
que aunque esquiva todos sucumbimos a sus pies.
Oh Dios, oh poder”

Desde una lectura política continuamente ha sido una obsesión el cómo poner límites al poder. Desde Locke hasta los contemporáneos como Sartori, desde los mas conservadores hasta los mas radicales continuamente ha existido la preocupación a veces obsesiva por el temor ante la tiranía en el ejercicio del poder.
Hablar sobre los consejos de Coordinación Local es hablar para muchos de casi una historia conocida, trágica para unos y cómica o épica para otros. Pero al final de cuentas el reflejo de la vida política en el Perú. Esa historia llena de contradicción, fracturas profundadas, heridas cerradas, y otras cerradas o por abrir. Alguien talvez se pregunte ¿que tiene que ver este pequeño espacio con la historia del Perú?. Desde una mirada simple talvez no haya relación alguna, pero como vamos a ver este espacio reproduce las diferenciaciones sociales, las desigualdades, las discriminaciones y la crisis política actual.

1. Los orígenes democráticos o autoritarios del espacio

1.1. Los orígenes autoritarios
Cuando uno le da una mirada a la realidad de estos espacios existen realidades distintas que obedecen a la forma de gobierno y a la forma de ejercicio del poder. Una de esas historias esta escrita por experiencias donde se ha buscando tener control sobre este espacio con el objetivo político de manejarlos, y no tener espacios donde se muestre o manifieste alguna forma de oposición, así muchos de estos espacios “han sido formado por gente del Alcalde”. Ello indudablemente no quita que se haya hecho alguna forma de elección, sin embargo, lo que determina esta primera forma de origen es la relación directa con el poder político. Cierta complicidad añorada, impuesta o expresión de la voluntad quebrada por intereses políticos o laborales.

Esto esta relacionado con que la novedad del espacio y el poco conocimiento de los mismos dirigentes es que ha contribuido a generar estos espacios “controlados por el gobierno Municipal”. Esta realidad, lamentablemente es la mas extendida en las experiencias de Arequipa pero al mismo tiempo lo que ha llevado a tener espacios formales donde el “si señor” prima sobre el “no señor” o el “concertemos señor”.

1.2. Orígenes democráticos del espacio
A diferencia de la anterior existen las experiencias donde estos espacios se han conformado de alguna forma “democráticamente” , es decir, se ha realizado o ha habido de alguna forma de elecciones entre los representantes de la sociedad civil, ha habido algún grado de información, y se ha realizado abiertamente. Estas experiencias sin embargo son las menos extendidas, son la excepción a la regla.
Esto es fundamental, pues la palabra constituir quiere decir dar origen, dar inicio, y si desde el inicio hay un carácter interesadamente dirigido sabemos hacia donde tira las riendas del caballo.

2. Entre la participación formal y sustantiva en el espacio
Se puede argumentar que la constitución del espacio es un avance en el proceso de democratizació n del poder, pero en realidad y siempre y cuando se haya elegido a sus miembros de manera mas o menos consensuadamente, esa es una condición necesaria pero no suficiente, porque es en la practica que se puede ver si efectivamente este espacio es un espacio de ejercicio democratizante del poder.
En otros términos existe una brecha bien grande que hay que revisar cuidadosamente entre tener o constituir el espacio, que en realidad puede tener un camino autoritario formal (se constituye desde arriba, a interes del poder político, manejable políticamente y se hace porque la ley lo exige), o el camino democrático ( que puede ser por lo menos elegido por consenso o por votación de quienes representan a la población y tienen autonomía y libre disposición en su actuar), tal como lo hemos descrito anteriormente, y el ejercicio que solo se visualiza en la práctica.
En relación a la participación el caso tampoco se aleja mucho de la realidad descrita anteriormente, es decir, se puede tener dos caminos igualmente que se encuentran en una relación dialéctica: el camino de la participación formal y el de la participación sustantiva.

El primer camino da cuenta de los espacios donde se hace las sesiones por cumplir con la norma- las ordinarias son suficientes- , existe un distanciamiento entre la representació n política y social, las agendas toca puntos poco transcendentales y solo para decidir con lo que dice la norma- este caso esta muy presente en los procesos de presupuesto participativo. Mientras que el segundo camino esta relacionado con la participación sustantiva donde se ve como una necesidad la participación y hay algún esfuerzo de incorporar en las decisiones importantes –mas allá de lo formal- a los miembros del Consejo de Coordinación.
Otro elemento importante que es importante mencionar es que quienes participan siguen siendo aquellos dirigentes que forman parte de la “élite” dirigencial, personas con alguna trayectoria o experiencia en la conducción de grupos, que tienen algún tipo de tiempo y solvencia económica –trabajadores dependientes (profesores, técnicos...), trabajadores independientes. .., jubilados, campesinos propietarios, y otros-, de alguna forma politizada o con algún interés de reconocimiento social o político.

3. Entre la esperanza y la desesperanza: hacia un espacio inclusivo, igualitario y decisorio
Hay muchos quienes han y siguen apostando por la construcción del espacio, quienes han estado en los comienzos de su conformación, mas de quienes han estado en el proceso de dar soporte.
Desde nuestro modesto punto de vista hay que situar realistamente este espacio donde corresponde, y ello pasa por tener claridad que mas allá de sus orígenes democráticos o autoritarios, de su participación formal o sustantiva, el consejo de coordinación es un espacio dependiente del poder político llamase presidente o consejo regional o Alcalde o consejo local.
Esa relación de dependencia –y no sólo su condición de órgano consultivo y no resolutivo- lleva a que en realidad el consejo tenga y siempre valla a tener un papel marginal en los proceso de democratizació n y decisiones a nivel local. Además la distante y siempre complicada convivencia con las Autoridades integrantes del espacio hace que no haya una mirada unitaria.
Desde nuestro punto de vista hay que aprovechar el espacio pero hay en primer lugar lograr el peso político que en la cultura política peruana pasa por dar pariedad en el número de integrantes. Además, que hay que fortalecer las organizaciones sociales
Esto puede estar llevando a que los pares políticos no reconozcan a sus pares civiles el estatus que socialmente les es conferido .

Programas Sociales : no basta la fusión II

Pedro Francke
El gobierno anuncia la fusión de los programas sociales. Según ha resaltado el propio Presidente, la virtud de la medida sería ahorrarle al Estado de 100 a 200 millones de soles. La primera pregunta al res pe cto es cómo se logrará este ahorro, pe ro hay una segunda pregunta, más importante: ¿cómo esto nos acerca al objetivo de reducir la pobreza?
La respuesta a la primera pregunta –cómo se lograrán los ahorros – parece fácil: reduciendo los costos administrativos con las fusiones. Pero eso implicaría despidos de pe rsonal, venta de camionetas y computadoras, cierre de oficinas. ¿Eso quiere el gobierno? Y si despiden gente, ¿no será para reemplazarla por otros con carné? Ver para creer, pe ro sin duda todavía hay mucho pan por rebanar en este as pe cto.
La segunda pregunta es menos obvia, porque al hablar de la fusión de programas sociales ni el presidente García ni sus ministros han dicho nada res pe cto de cómo esta medida nos pe rmitiría avanzar más rápidamente en la reducción de la pobreza. En este sentido, una pregunta elemental que no ha sido contestada es: ¿a qué se dedicarán los 200 o 20 millones de soles que se ahorrarán? ¿En aviones de guerra o en salud y educación para los niños? ¿En mantener exoneraciones tributarias a quienes ganan millones en la bolsa de valores o en promover que los cam pe sinos pobres mejoren sus ingresos?
El tema de la eficiencia que sustenta el discurso presidencial en relación con los programas sociales merece ser analizado más detenidamente. Eficiencia es lograr una relación óptima entre los recursos que se utilizan (máquinas, pe rsonas, materiales) y lo que se produce con esos recursos. Pero la eficiencia siempre se puede ver de dos maneras: 1. Ser eficiente es utilizar los menores recursos posibles para lograr producir algo; 2: Ser eficiente es lograr lo máximo posible con los recursos que se tienen. La idea común en ambas miradas es producir lo más posible con los menores recursos posibles. Lograr lo más con lo menos. Pero mientras la primera mirada pone énfasis en usar menos recursos, la segunda pone el acento en obtener mayores logros. Y las dos miradas muchas veces llevan a análisis muy distintos. Es muy diferente si se fusionan programas sociales para que estos se mantengan con limitado alcance, pocos beneficios y escasos resultados pe ro el Estado se ahorre veinte millones de soles (menos recursos), o si se quiere que los programas sociales puedan llegar a maás pe ruanos pobres con más y mejor ayuda (mayores logros).
El discurso del gobierno con énfasis en el ahorro de recursos no nos dice cómo pretenden enfrentar el problema de la pobreza. Juntar varios programas subfinanciados, centralistas, partidarizados y sin estrategia en uno solo para reducir gastos administrativos no es suficiente. Si alternativamente la fusión de los programas fuera parte de una nueva política para reducir la pobreza, tendría que ir acompañada de un aumento del presupuesto público destinado a este fin y de una revisión de las estrategias aplicadas. Estrategias que deben incluir una reorientación del crecimiento económico hacia la inclusión de los más pobres, la generación de empleos dignos y el desarrollo de las regiones más pobres y atrasadas, además de la mejora de la educación, la salud y los programas sociales.
Hacer más eficientes los programas sociales y la lucha contra la pobreza es una necesidad urgente. Pero el énfasis tiene que estar puesto en cómo lograr el compromiso de reducir la pobreza a la mitad, y sobre esto todavía no hemos oído una estrategia integral del gobierno.

Programas Sociales:no basta la fusión

Pedro Francke


El Presidente García ha dicho que la existencia de decenas de programas sociales, que subsisten debido a que cada ministerio busca su herramienta de publicidad y soporte político, produce exceso de burocracia y gasto administrativo. La próxima semana se conocería la fusión de varios de estos programas.

La fusión de los programas sociales es necesaria pero insuficiente. Es necesario además aumentarles el presupuesto, afirmar sus objetivos, orientarlos a garantizar derechos sociales, incluirlos en la descentralización y abrirlos más a la participación ciudadana.

Según un reciente estudio del Banco Mundial, el Perú es uno de los países de América Latina con menor nivel de gasto en programas sociales: apenas 0,7% del PBI. No es de extrañar entonces que no lleguen a millones de peruanos pobres y que los programas de mayor alcance – como el vaso de leche – den una ayuda muy pequeña.

El objetivo de los programas sociales es apoyar a quienes viven en pobreza extrema, reducir la desnutrición infantil y permitir que las familias pobres tengan capacidades y oportunidades para progresar. Su objetivo no es que algún ministro, presidente o partido gane aplausos. El gobierno debiera tener esto en cuenta antes de llenar los programas sociales de carnetizados sin experiencia ni conocimientos especializados.

Los programas sociales deben orientarse a establecer derechos sociales, es decir garantizar a todos los peruanos condiciones básicas de salud, nutrición, educación y seguridad social. Para ello, antes que muchos programas diversos que no llegan a todo el país, debe asegurarse que todos – TODOS - los niños tengan la alimentación, atención de salud y educación inicial que necesitan, y que haya apoyo de emergencia a quienes están en pobreza extrema o han sufrido un desastre natural, la pérdida del empleo o de quienes sostienen la familia.

Finalmente, los programas sociales deben tener una estrategia nacional y un fuerte presupuesto, pero deben ser descentralizados fundamentalmente a los municipios y ser dirigidos y gestionados con una amplia participación ciudadana.

Los retos para los programas sociales son grandes. La fusión anunciada debe ser una oportunidad para enfrentar estos retos, y no concentrarse en reducir el número de empleados que trabajan en ellos.




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