Propuestas para el debate y el consenso sobre la Reforma Municipal

Julio E. Díaz Palacios
Presidente de la RED PERU
A nivel internacional se valoran cada vez mas las potencialidades de las localidades para impulsar el desarrollo humano, la construcción de ciudadanía y la afirmación de la identidad local, así como para encontrar soluciones a viejos problemas y prevenir otros. De ahí se desprende el impulso a la promoción del desarrollo local, buscando la más estrecha articulación y complementariedad de sus dimensiones económicas, sociales, ambientales y político-institucion ales. Basta revisar la agenda de prioridades de las agencias de cooperación internacional, así como del BID y del BM para constatar esta afirmación.
En el Perú tenemos elecciones municipales ininterrumpidas desde 1980 hasta la fecha. Desde entonces ya se han producido 9 elecciones (1980, 1983, 1986, 1989, 1993, 1996, 1999, 2002, 2006). En las elecciones del 19 de noviembre 2006, se eligieron 195 alcaldes provinciales y 1,630 alcaldes distritales, y cerca de 10,000 regidores. En contraste, recordemos que en cuanto a gobiernos regionales recién estamos en el segundo periodo.
En un cuarto de siglo de municipalismo ininterrumpido, se han dado avances muy importantes, pero aún hay mucho camino por recorrer. En los aspectos positivos, los gobiernos locales han promovido las mesas de concertación, las iniciativas de planeamiento concertado, los presupuestos participativos, hoy convertidos en políticas públicas nacionales. Un creciente número de gobiernos locales viene promoviendo el desarrollo económico local, la gestión ambiental, la igualdad de oportunidades. Pero debe destacarse también que en la gestión y lucha por el desarrollo local centenares de alcaldes y regidores cayeron victimas de la violencia terrorista, es decir, tenemos mártires locales, cuya memoria debe honrarse.

Al momento de concebirse el octavo intento de descentralización del Estado en curso en nuestro país se valora adecuadamente la importancia y los roles de los gobiernos locales, hasta tal punto que la municipalización es considerada junto con la regionalización como las dos vías o columnas vertebrales a través de la cuales debe transitar la transferencia de competencias y de funciones y la distribución del poder político con un enfoque democrático.
La subestimación de los Gobiernos Locales
Sin embargo, nos preocupa una serie de hechos que ponen en evidencia que no pocos subestiman el rol de los gobiernos locales, como si fueran actores secundarios. Algunos ejemplos son los siguientes:

Ø El CND en su gestión hasta julio del 2006 sesgó su gestión hacia las regiones y subestimo a los gobiernos locales. Erróneamente excluyó a estos de la formulación de propuestas técnicas para integrar regiones, lo que se convirtió luego en un factor de inviabilidad de la integración regional.
Ø El actual gobierno nacional al desactivar el CND en febrero pasado, privó a los gobiernos locales de su participación de un espacio donde presentar y canalizar sus propuestas respecto a la descentralización.
Ø El Gobierno Nacional saluda la formación de la Asamblea Nacional de los Gobiernos Nacionales como un espacio con quien dialogar y atender algunos de los problemas de la agenda de descentralización y sabiendo la fragmentación municipal existente, no contribuye, respetando su autonomía, con los gobiernos locales a dotarse de su propia institucionalidad representativa. Es decir, aparentemente no ve como necesario un espacio equivalente.
Ø La Ley Orgánica de Municipalidades dispone que el Poder Ejecutivo mediante Decreto Supremo oficialice el listado de municipalidades rurales y sobre esa base se establezca un programa de Fortalecimiento de estas Municipalidades, incluyendo una asignación más justa de recursos presupuestarios, pero el Gobierno se resiste a hacerlo, no obstante la reiterada gestión de REMURPE desde agosto pasado.
Ø Son centenares los municipios que hoy reciben 15 o 20 veces menos recursos per capita del presupuesto nacional, en comparación a los municipios que reciben canon y regalías, y el Gobierno Nacional no toma la iniciativa de establecer mecanismos compensatorios sobre la base de los principios de equidad e igualdad de oportunidades que sustentan el proceso de descentralización; recursos para ello existen.
Ø El Gobierno Nacional suscribe un compromiso con los gobiernos regionales para luchar por reducir los índices de desnutrición infantil crónica, hecho que saludamos, pero no se hace algo equivalente con los gobiernos locales, no obstante que estos tiene a su cargo los programas alimentarios.
Ø Tenemos presidentes regionales que valoran los roles de los gobiernos locales y coordinan con estos, pero también hay quienes no los consideran ni siquiera en sus discursos políticos.
Ø Se están iniciando los proyectos piloto sobre "municipalización" de la educación y la salud, en alrededor de 50 municipios distritales, pero no se ha concertado como cuestiones previas con la totalidad de gobiernos locales los alcances de esta municipalización.
Ø Las constantes demandas de capacitación de autoridades y funcionarios municipales no son escuchadas ni canalizadas, no obstante existir recursos para ello.
La necesidad de una Agenda Municipal
Ante esta situación, corresponde a las autoridades municipales, tomar las acciones del caso, para que los Gobiernos Locales no sean tratados como secundarios en los procesos de desarrollo y lograr las condiciones que les permita el nivel de protagonismo que les corresponde. Destacan entre estas acciones:
1. Coordinación de asociaciones de municipalidades
Promover acciones para conformar una coordinadora o Confederación de Asociación de Municipalidades, a fin de canalizar sus propuestas. Esta instancia representativa podría ser la equivalente (salvando las diferencias) a la creada por los Gobiernos Regionales para dialogar con el Poder Ejecutivo, en torno a los problemas relacionados con sus competencias y funciones.
2. Municipalidades rurales
Respaldar a REMURPE en su exigencia de que la PCM publique el listado de municipalidades rurales y que sobre esa base se establezca el programa de fortalecimiento que corresponde. El hecho de que tres años después de promulgada la Ley de Municipalidades, no se cumpla con esta disposición es, por decir lo menos, una falta de respeto, incompatible con la democracia.
3. Desarrollo de capacidades
Gestionar la aplicación inmediata del Plan de Desarrollo de Capacidades, para autoridades y funcionarios. Pero también debe incluirse a los líderes y dirigentes de las OSC, que son socios de la gestión del desarrollo local.
4. Propuestas para la Reforma Municipal
Impulsar en el marco de la descentralización, la reforma de Estado,la democratización y participación ciudadana, y la innovación tecnológica, la Reforma Municipal consistente en los cambios profundos de carácter normativo, institucional, en competencias y funciones y en las acciones orientadas a canalizar el transito de lo que hoy son los gobiernos locales a los que deben ser en el futuro. Concretar este propósito de la Reforma Municipal requiere enfrentar un proceso largo y complejo, en el que surgirán resistencias al cambio en diversos frentes.
En pocas palabras la Reforma Municipal se orienta a fortalecer la misión de los gobiernos locales, sobre bases éticas que enriquezcan la actuación política y la gestión publica, consistente en: (a) representar a las poblaciones de sus circunscripciones, (b) promover el bienestar de todos, (c) prestar servicios públicos locales y /o regularlos, (d) promover la planificación y la gestión del desarrollo integral local, en una perspectiva de "no solo gobernar en representación de o para los ciudadanos, sino gobernar con los ciudadanos". Este fortalecimiento de la misión de los Gobiernos Locales debe responder a las exigencias del Buen Gobierno Local, que implica una gestión eficiente, eficaz y transparente, sobre la base de consensos publico-privados en torno a una agenda de prioridades que integra la atención alas urgencia, sin descuidar la necesidad de una perspectiva de mediano y largo plazo.
Algunos de los componentes claves de esta reforma Municipal, presentado y parcialmente discutidos, en el reciente "Taller de Reingeniería" de MUNIRED (Lima, 7-8 de marzo 2007), son:
a) Potenciar las funciones básicas de los Gobiernos Locales, que en el contexto de hoy y sus proyecciones serán:
Ø La promoción del desarrollo humano sostenible, que respete la dimensión intercultural, que incluya efectivamente la seguridad alimentaria, que considere el conflicto social como una constante que debe enfrentarse con efectividad.
Ø La promoción del desarrollo económico local
Ø La protección del medio ambiente y los recursos naturales
Ø La preservación de la identidad cultural y étnica y la conservación del patrimonio histórico
Ø La promoción de los servicios públicos básicos y gestión de riesgos
Ø La promoción de la participación ciudadana como derecho y deber
Ø La promoción de ciudades sostenibles, como escenarios y fuerzas motrices del desarrollo en tanto construyan y guarden relaciones de armonía y complementariedad con los entornos rurales.
b). Ley de Bases de Gobiernos Locales, en sustitución de la Ley Orgánica de municipalidades vigente, uniformista y reglamentista; que debe reconocer una nueva tipología de municipalidades, afirmar la autonomía municipal de modo integral, clarificar las competencias y funciones, institucionalizar los enfoques permitan el desarrollo territorial, el desarrollo humano integral, incluyendo por supuesto la promoción del crecimiento económico pero con redistribución de la riqueza, para superar el carácter excluyente del modelo económico hoy causante de la pobreza estructural; ley de bases que establezca los principios para la gestión publica moderna, incluyendo una estructura institucional apropiada a la diversidad de roles y diversidad de situaciones que enfrentan los municipios del país.
c) Cambios económicos y financieros, que pasan por la revisión de los criterios de distribución del FONCOMUN, la reorientación del destino de los recursos procedentes del canon, la creación de fondos compensatorios para los municipios excluidos del canon minero o que perciben escasos recursos por ese concepto. Avanzar hacia el objetivo de que no menos del 30% de todo tipo de ingresos del Presupuesto Nacional debe transferirse a los gobiernos locales.
d) Fortalecimiento de la participación en la medida en que ésta es un factor de eficiencia y eficacia, así como de mejoramiento de la calidad de la democracia y de la gobernabilidad, pero también de continuidad y sostenibilidad de los procesos de desarrollo y vehículo para la construcción de ciudadanía, armonizando el ejercicio de los derechos y deberes. En este marco, deben revisarse y potenciarse los enfoques, espacios, herramientas y reconocerse explícitamente la calidad de vinculante de los consensos o acuerdos que se definan y la necesidad de una gestión transparente. También será necesario articular la promoción de la participación en las acciones de aplicación de políticas nacionales relacionadas, regionales y locales con la gestión de resultados fundamentales: reducción de desnutrición infantil crónica, disminución de las tasas de mortalidad infantil y materna, reducción del analfabetismo, parea crear condiciones efectivas de igualdad de oportunidades de género y generacional, etc.; y otros serios problemas reflejo del modelo de desarrollo excluyente e inequitativo vigente en el país.
e) Impulsar y ser actor protagónico de la descentralización, integrándose a los espacios intergubernamentales debidamente institucionalizados de conducción de esta reforma y gestionar su incorporación en las Juntas de Coordinación Interregional. Promover la mayor coherencia posible con el principio de subsidiariedad consistente en "que todo aquello que puede hacerlo bien el municipio, no debe hacerlo la región; y todo aquello que puede hacerlo bien la región, no debe hacerlo el gobierno central"; como lo sostiene el propio Presidente de la República.
f) Reforzar la articulación sectorial y territorial distrital-provincial-regional, potenciando los espacios de concertación, los planes concertados de desarrollo y los presupuestos participativos, sobre la base del ordenamiento territorial; y, adicionalmente, participar en la adopción de políticas públicas.
g) Reconocimiento de la competencia para participar en la adopción de políticas publicas regionales y nacionales y tener representación en los diversos consejos nacionales de concertación de carácter sectorial.
h) Fortalecimiento de la asociatividad intermunicipal para atender las necesidades nacionales y de relaciones internacionales; particularmente de las mancomunidades en torno a ejes temáticos específicos, debiendo apoyarse la aprobación de la Ley de Mancomunidades, pendiente de aprobación en el Congreso de la República. Las mancomunidades pueden ser una alternativa interesante ante la atomización municipal y el hecho de que el 52% de municipalidades tienen menos de 5,000 habitantes, muchas de las cuales administran o gobiernan territorios ubicaos por debajo de la línea de pobreza.
i) La Reforma Municipal requiere del concurso de la burocracia municipal, la que debe dejar de ser cada día menos parte del problema y pasar a ser parte mas de las soluciones, a través de políticas de inversión de capacidades, de meritocracia, de evaluación, etc., pero también necesita del aporte de los partidos políticos, de las organizaciones de la sociedad civil en general, de las ONG y proyectos de desarrollo y de la cooperación internacional, de las redes interinstitucionales y grupos de interés, de los propios Poderes del Estado. El impulso de la Reforma Municipal desde abajo, requiere de un liderazgo en el que los alcaldes y regidores deben estar a la cabeza.
Pero la Reforma Municipal no será alcanzada, si la descentralización no es relanzada y profundizada de verdad, sino se plasma la reforma del Poder Ejecutivo que el Perú necesita, sino se concreta la reforma de la carrera pública, sino se introducen los cambios necesarios en los sistemas técnicos y administrativos nacionales, si no se pone en marcha el sistema nacional de planeamiento concertado, sino se implementa gradualmente los enfoques de gobierno electrónico.
No basta expresar disconformidad con la subestimación que se hace de los gobiernos locales, en diversos ámbitos; no basta reclamar que se les esté relegando a un rol secundario en la planificación, gestión y lucha por el desarrollo. De "la protesta que esto pueda suscitar debe pasarse a la propuesta programática y, sobre todo, a la acción" para que los Gobiernos Locales ocupen el lugar que les corresponde como aliados visibles de los Gobiernos Regionales, pero también de las organizaciones de la sociedad civil. Los ejemplos de buenas prácticas,la capitalización de las lecciones aportadas por las experiencias exitosas de desarrollo local ayudará mucho en esta perspectiva.
Para actuar con eficacia, los gobiernos locales deben dotarse de instancias institucionales capaces de movilizar conciencias y energías, enfoques y capacidades de diverso tipo, generando movimientos sociales y políticos a favor de la Reforma Municipal. Y en este plano resulta pertinente evaluar la posibilidad de crear o recrear las asociaciones de municipalidades departamentales, sin perjuicio de otras, para organizar mejor los compromisos con los Gobiernos regionales a través de Convenios de Cooperación en asuntos de mutuo interés; y para desenvolverse también con autonomía en otros campos del desarrollo.